为了在地方债务高居不下的背景下推动新一轮基础设施与公共产品投资，PPP当前已成为中国政府大力推动的项目融资与管理模式。本文首先界定了PPP的定义与内涵，其次介绍了PPP的主要模式(按照私人投资者参与程度、收费方式与招标方式进行分类)，再次梳理了PPP的全球发展概况以及英国和加拿大等先行国家的发展经验，之后讨论了PPP相对于传统模式的主要优势与问题，最后给出了国际经验对中国政府发展PPP的启示。

一、引言

从2013年起，中国财政部开始大力推广政府和社会资本合作(Public Private Partnership，以下简称为PPP)，这被解读为地方政府债务高居不下前提下，中央政府推动新一轮基础设施与社会公共产品投资的创新性融资与管理模式。2014年9月，中国财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，宣布在全国范围开展政府和社会资本合作模式项目示范，由此在全社会掀起了一股PPP热潮。迄今为止，已经有若干省级地方政府公布了愿意与社会资本合作的项目清单。在未来PPP可能获得快速发展的背景下，梳理该模式的概念内涵、主要类型、发展历史与收益风险就变得越发必要。

迄今为止，研究PPP的国外文献主要分为两类。第一类文献通常从国别经验出发，介绍PPP模式的定义、内涵、潜在优势与存在问题。例如，Sabol与Puentes(2014)就如何在基础设施领域成功推进PPP模式，给美国政策制定者提出了九点建议，包括在州一级政府建立强有力的政策框架、选择政治上可行的项目、基于可量化的公共目标来进行PPP有关决策等。第二类文献则从具体项目实施角度分析了PPP模式对项目实施成败的影响机制。例如，Siemiatycki(2011)通过对英国1987年至2009年期间PPP项目的分析，研究了PPP影响项目实施的正反两方面机制：一方面，PPP有关各方的多次合作有助于降低交易成本与鼓励创新;另一方面，过于稳定的关系可能会减少竞争，进而导致成本上升和质量下降。

国内研究PPP的文献大致兴起于2000年前后。李秀辉和张世英(2002)将PPP视为一种项目融资模式，介绍了其产生的背景、概念与优势，并简单介绍了PPP模式在南非奈尔斯布鲁特市水资源与卫生系统建设中的应用。王灏(2004a，2004b)较为全面地介绍了PPP的定义、模式及分类，并基于其从事轨道交通项目的经验，对我国交通领域采用PPP模式的可能性进行了探讨。孙学工等(2015)介绍我国PPP发展的现状与问题，并给出如何进一步推进PPP发展的政策建议。赖丹馨和费方域(2010)对PPP的实施效率进行了全面考察与综述，认为PPP成功与否的关键在于风险和收益在公共和民营部门之间的分配。此外，还有一些文献以案例研究的形式介绍了国外PPP项目的成功经验。总体而言，迄今为止的国内文献未能完整地理解PPP的内涵和功能，未能充分、全面地反映全球PPP发展状况，特别是未能对国外PPP发展遭遇的问题展开分析。

本文试图分析PPP的概念与内涵，介绍全球范围内PPP的主要模式，梳理PPP发展的国际经验，总结PPP相比于传统模式的主要优点与问题，最后给出国际经验对中国政府的启示。文章的结构安排如下，第二部分界定PPP的定义与内涵，第三部分介绍PPP在全球的主要模式，第四部分梳理PPP的全球现状与国别经验，第五部分总结PPP的主要优势与面临问题，第六部分给出国际经验对中国发展PPP的启示。

二、PPP的定义与内涵

总体看来，PPP是指公共部门和私人部门之间就提供公共品而建立的各种合作关系。由于各国各地区的具体实践不同，因此到目前为止，PPP并没有形成一个被广泛认可与接受的定义。表1列举了不同机构与一些学者对PPP的不同定义。通过对这些定义进行归纳，我们给出的PPP定义如下：PPP是指政府和私人部门之间就公共产品的提供而建立的风险共担的长期伙伴关系。私人部门发挥资金、技术、管理优势，按照政府设定的标准建造公共设施、提供公共服务，并通过从政府部门收费或从使用者收费来获取较为稳定的收入，政府部门则负责确定公共服务要求，并进行必要的协助和监管，最终实现以更低的成本提供更高质量的公共服务的目标。

PPP的内涵中至少应包括如下要素：第一，目的是提供公共服务或公共设施，方式是由私人部门提供，由公共部门购买;第二，要通过合同来界定各方权利与责任，并在此基础上进行长期深入合作;第三，公共部门的重要职责是要制定清晰的各种标准;第四，要引入私人部门的资金与专业技能;第五，要有基于产出的费用支付与回报;第六，要进行合理的风险分担与转移。

三、全球范围内PPP的主要模式

1、狭义的PPP模式

PPP的典型模式是设计-建造-融资-运营(Design-Build-Finance-Operate，简称DBFO)。在该模式下，政府制定公共服务的标准，私人部门据此设计、建造相应的设施来提供服务，并负责融资和运营。与此同时，政府作为服务的主要购买者，向私人部门支付使用费。运营期满，有关设施移交政府部门管理。可以看出，在DBFO模式下，私人部门在设计、建造、融资、运营、维护等各个阶段都发挥着重要作用。

图1给出了一个典型的PPP结构。首先，政府特定部门根据需求进行招标。每个竞标者一般是由几个公司(例如建筑公司、私募基金、物业管理公司等)组成的一个承包联合体。政府与中标者签订长期合同，期限通常在25年到30年左右，最长的可达99年;其次，中标的联合体成员企业分别出一部分资金设立一个特殊目的载体(Special Purpose Vehicle，SPV)作为项目公司;第三，由于工程规模巨大，项目公司通常会进行债务融资，而融资来源包括银行体系和资本市场。在大多数情况下，为吸引投资者参与，在债务融资中会通过政府担保或者购买单一险种保险进行增信;第四，项目公司将项目的不同任务分包给专业公司——通常也就是自己的股东;第五，在项目完成、进入运营阶段并达到事先约定的服务标准后，政府每年会支付一个固定费用，或者采取向用户收费的形式回收成本并赚取合理收益。为保护公共利益，政府通常对服务标准、质量安全标准及收费标准的制定保留一定的控制权，并对项目公司的运营情况进行监督;最后，有些国家还存在PPP的二级市场，企业可以将持有的项目公司股权进行出售，提前收回投资成本，以便进行新的投资。

2、广义的PPP模式

我们可以将PPP定义为从完全的公共部门提供公共品到完全的私有化之间的一个区间分布。我们在表2中列出了广义PPP的主要模式，按由上到下排列，私人部门的参与程度逐步提高。

表2的PPP模式主要适用于新建资产。然而，PPP也可用于已有资产的改造、运营、维护，具体模式如表3所示。与表2类似，在表3中，按由上到下排列，私人部门的参与程度也逐步提高。

需要指出的是，不同国家与不同研究者对PPP模式的认定标准存在显著差异。一方面，同一模式在有些国家被视为PPP，在其他国家却被归为传统采购模式。例如，孟加拉国PPP办公室的指导材料中提到，PPP不包括公共服务某种职能的简单外包以及“交钥匙”建造合同，这两种模式应该被视为传统采购项目[2]。另一方面，一些研究者和官方文件对PPP与私有化进行了区分。例如，穆迪认为，如果公共部门在整个合同期间都保留设施的所有权，那么这种模式(例如BOO)并不属于PPP[3]。基于上述争议，我们在下文讨论PPP的融资结构和优缺点的时候，一般以最典型的模式(也即DBFO)为例。

3、按收费方式分类

根据收费方式，PPP可以分为使用者付费(usage-based)和政府付费(availability-based)两种基本模式。

使用者付费模式又称为特许经营权模式(concession)，其特点是完全通过向用户收费来回收成本、支付运营费用，并实现合理的利润，一般用于公路、桥梁、地铁等领域。在这种模式下，市场需求的风险完全转移给私人部门，后者提供的产品和服务要接受市场检验。

然而在某些领域，市场需求的风险不能或者不适合转移给私人部门(例如医院和学校)，此时就需要政府根据其提供服务的潜在能力、质量等是否达标来支付固定的费用，即政府付费模式。政府付费(availability-based)是指私人部门开发建设的基础设施只要达到了政府事先设定的服务供应标准，政府就会按约定每年支付一个固定的费用，无论实际的需求和利用情况如何。在这种模式下，市场需求的风险完全由政府承担。而私人部门不面临市场风险，通过创新改进质量的动力也就相对较弱。英国和加拿大的PPP主要采用的即是政府付费模式。

由于上述两种模式各有利弊，因此在现实中常常结合起来使用。例如，政府支付一定比例的费用，但这并不足以收回项目成本，其余部分则通过向用户收费来回收，以此实现风险共担。

4、按招标方式分类

根据招标方式，PPP可以分为应标模式(solicited)和非应标建议模式(unsolicitedproposal)。前者由政府发起，也即政府根据需求发布招标公告，随后由私人部门投标响应。后者不需要政府发布公告，私人部门在发现机会后，可以主动向公共部门提议协商签订合同(但在这种情况下应该引入竞争程序，以在帮助公共部门获得更好条件的同时避免腐败)。非应标建议模式由于赋予了私人部门更多的主动性，因此有助于通过充分发挥私人部门的创造性来弥补公共部门的有关不足。

四、PPP的全球现状与国别经验

PPP的雏形在历史上早已有之。早在18、19世纪的英国，就有大商人联合设立类似信托的公司，向私人借钱维修公路，并设卡收费，作为还款来源。现代意义上的PPP则出现于上世纪90年代初的英国、加拿大等国家.本部分将首先介绍PPP的全球发展概况，其次介绍英国与加拿大的PPP发展历程。

1、全球发展概况

根据布鲁金斯与洛克菲勒基金会在2011年发布的报告，如果按照1985年至2011年期间的名义总投资来计算，则PPP的全球前五大市场分别为欧洲(3533亿美元)、亚洲与澳大利亚(1872亿美元)、拉美与加勒比(885亿美元)、美国(684亿美元)与加拿大(452亿美元)。2012年，Partnerships Bulletin和德勤对70多家国际领先的PPP企业进行调查，评选出了全球五大最活跃的PPP市场，依次为加拿大、美国、法国、比荷卢经济联盟和英国。

世界银行和PPIAF的PPI项目数据库统计了中低收入国家的基础设施行业私人参与状况(Private Participation in Infrastructure，简称PPI)。PPI这一概念是由世界银行提出的，与PPP可以互换，只不过前者多用于开发性融资领域。如图2所示，如果以投资额来衡量的话，中低收入国家的PPP起步于上世纪90年代，在1998年达到峰值，之后从2004年起再次上升，在2012年再次达到峰值。但2012年的峰值仅为1998年峰值的一半左右。

德勤在2007年提出了PPP的市场成熟度理论，在对各国影响PPP发展的9个要素进行评估的基础上，将各国的PPP发展划分为由低到高的三个阶段：发展中的PPP市场、活跃的PPP市场以及运行良好的成熟PPP市场。在此基础上，他们对不同国家和地区的发展情况进行了评估(图3)。目前英国和加拿大在PPP领域相对领先，处于成熟阶段。因此，接下来我们将分别介绍英国与加拿大的PPP发展状况。

2、英国

英国是全球范围内最早实施PPP的国家之一，英国PPP的主要形式是私人融资计划(Private Finance Initiative，简称PFI)。1992年11月，保守党政府的财政部长拉蒙特在秋季预算报告中宣布，将允许私人资本在公共建设中发挥更大作用，此即PFI的开端。目前英国主管PPP的机构是财政部下属的英国基础设施局(Infrastructure UK，IUK)。

根据英国财政部2014年12月发布的报告，截至2014年3月，英国一共有728个PFI项目，资本总额达566亿英镑。预计2014至2015财年，私人部门的投资支出将达到20亿英镑，到2015至2016财年则将增长到29亿英镑;在这两个财年中，政府支付的“单一费用”(unitary ge payment)预计分别为103亿英镑和105亿英镑。英国多数政府部门都有过与私人部门合作的经验。在截至2012年的717个项目资金已到位项目中，教育部、卫生部、交通部、国防部分别占了166、118、62和46个项目。从应用领域来看，项目最多的是学校、医院、市政建设、司法公共安全、交通、垃圾和污水处理。除了以上领域，PFI还广泛用于国防等领域，比如空中加油机的采购、海岸防务项目、空中交通管制等。

支持者认为，PFI通过将私人企业引入公共服务的提供过程中，缓解了公共财政压力，发挥了私人部门的创造性，引入了债权人监督机制，提高了公共服务质量。在PFI模式下，政府由公共服务的提供者转变为购买者，私人部门负责公共设施的建设、维护，并从政府那里获得长期稳定的费用支付(通常为20-30年)，公众得以享受高效优质的公共服务，最终实现三赢。但是，也不无反对声音。2008年，北爱尔兰公共事务联盟(NIPSA)发布了一份报告，指出了北爱尔兰境内PPP/PFI项目存在的诸多问题(比如加重财政负担等)。该报告建议对政府的公共投资政策进行独立评估，并在评估完成之前暂停PPP。

从1995年到本轮全球金融危机前，PFI整体呈上升趋势，到2006年达到高峰。从2006年到现在，无论项目数还是资本总额都呈现出下滑态势。金融危机造成的融资条件恶化与政府财政紧缩只是一个导火索，事实上，PFI在经过20年发展后已经问题重重。由于与私有化存在千丝万缕的联系，PFI从一开始就为左派所诟病。近年来连保守党都认为它作为一种项目融资方式的效率极端低下。

有鉴于此，英国政府对PFI进行了系统的评估和改革，并于2012年12月推出了PF2(Private Finance 2)，以增强公众和私人投资者信心，推动PFI持续发展。表4中列举了PFI的主要问题以及相应的改革措施。

3、加拿大

近年来PPP在加拿大稳步发展，无论从市场活跃度还是发展模式看，都堪称世界一流。尤其是自本轮全球金融危机以来，该国的PPP市场持续活跃，与世界其他地方(比如英国)的低迷形成了鲜明的对比。加拿大PPP委员会(CCPPP)发表的白皮书就毫不讳言地指出，加拿大是全球PPP最佳实践的主要来源。穆迪也认为加拿大的PPP模式最为成熟，就连英国财政部都对加拿大模式表示了深厚兴趣。

PPP最初在加拿大的发展主要是以不列颠哥伦比亚、亚伯达、安大略和魁北克为代表的省一级政府在推动，经过多年的摸索和经验积累，形成了独具特色的加拿大模式。由于教育、交通、医疗主要是省一级政府在分管，因此最初的PPP也主要是这些领域在采用。

在意识到PPP的优势之后，联邦政府也加大了对PPP的支持力度。与英国为缓解财政约束而引入私人资金不同，加拿大政府似乎一开始就看到了PPP对促进经济增长和创造就业的巨大作用，因此政府从一开始就出资参与项目。2007年，政府设立“PPP基金”和加拿大PPP局(PPP Canada)，由后者负责协调基金的使用。通过五轮项目征集，该局将全部12.5亿加元的基金投资于20个项目，并橇动60多亿加元的私人资金，使PPP在全国6个省区、13个市得到了推广。这也部分解释了为何金融危机以来该国的PPP市场仍然相当活跃。2013年，联邦政府设立新的“建设加拿大基金”，计划在未来10年调动140亿加元用于支持各级政府的基础设施建设，以促进经济增长、创造就业和提高生产率。此举进一步提振了地方政府参与PPP项目的热情，保证了不断有新的参与者加入到PPP市场中，也加大了对私人部门的吸引力。

截至2013年，加拿大一共有220个PPP项目，按照累积项目金额排序，前五大PPP行业分别为：交通(314亿加元)、医疗健康(224亿加元)、司法/劳改(55亿加元)、能源(45亿加元)与教育(17亿加元)。

在融资方面，加拿大比较有特色的是养老基金投资PPP的模式。据统计，加拿大养老金在基础设施的投资占总资产比例平均为5%，远高于国际的1%。这些资金雄厚的机构投资者的参与，给PPP项目提供了大量的低成本资金，同时他们自身也获得了长期稳定的投资收益。

2014年3月，CCPPP发布了一份报告，对2003年至2012年这10年期间加拿大PPP项目的经济绩效进行了评估，结论是PPP的实施极大地促进了加拿大的经济发展(累计增加经济产出921亿美元)、就业创造(累计增加就业岗位52万人)与居民福利(累积增加居民收入322亿美元)。此外，这十年间，PPP项目还帮助公共部门节约了99亿美元，并为联邦和地方政府创造了75亿美元税收。

在2015年发布的白皮书中，CCPPP将PPP在加拿大的成功归结为四个关键因素：一是稳定的项目储备;二是高效的招标流程;三是多元的融资来源;四是有利的政治环境。

五、PPP的主要优势与问题

我们认为，PPP模式的主要优势包括：

一是有助于缓解财政约束。公共基础设施往往投资规模巨大，通过PPP模式引入私人资本，政府可以在较长的时间内分摊建设成本、而无需一次性拿出巨额资金。这样，通过公共服务成本与收益的代际匹配，缓解了财政约束。多个项目可以同时进行，不存在互相挤占资金的问题，从而加快了基础设施建设进度。此外，在PPP模式下，基建项目往往不列入政府报表，融资、运营、维护费用不再是政府的直接费用，不会增加政府长期债务。最后，与传统基建方式相比，工期延长和预算超支的风险转给了私人部门，并且政府每年购买公共服务的支出是固定的，从而使政府支出的确定性提高。这就提高了政府债务的可控性。

二是有助于提高服务质量。在PPP模式下，私人部门得以更广泛地参与到设计、建造、融资、运营、维护各个阶段，使其技术、经验、创造性得到充分发挥，而政府部门从自己不擅长的职能中退出，把重心放在行政协调、政策支持、质量和安全监督上来，从而改进公共服务质量。此外，PPP模式引入私人资本的同时也引入了市场约束：债务人关心自己的本金能否收回，关心项目效益，会要求信息披露;股东关心自己的收益，会撤换不称职的管理层;项目公司关注市场需求，会重视用户体验，改进服务质量。根据英国国家审计署在2008年对PFI模式的调查结果，终端用户对项目的评价为“相当好”的占到34%，为“不错”的占到57%，为“一般”的仅为9%。

三是能够通过优化风险分担来降低建设成本。PPP模式的核心是将特定风险分配给最善于管理这种风险的一方。通过对风险的优化分担，将适合私人部门管理的风险转移出去，有利于降低成本，提高公共品的供应效率。其一，通过将建造和运营、维护风险转移给私人部门，使得传统模式下频频出现的工期延长、成本超支问题大大减少。因为在PPP模式下，只有完工才能收到政府支付的费用或向用户收费，这就使得私人部门有动力去按时，甚至提前完工;其二，由于超过预算的成本是由私人部门承担的，为了确保项目的盈利性，私人部门会积极采取各种措施管理风险，并通过创新来节约成本;其三，由于运营、维护也由私人部门一肩承担，因此后者也不会为赶工而粗制滥造;其四，在典型的PPP结构中，项目资金有相当一部分来自优先债务，他们往往是一些大型的机构。为了保障自己的权益，往往会派自己的团队对项目进行尽职调查，并帮助改进项目方案，帮助控制风险和成本。事实上，实证结果也证实了这一点。英国审计署于2003年和2008年两次对已有的PFI项目进行了抽样调查，发现英国的PFI中按时、按预算完成的比例均比传统模式有较大幅度提高。

四是有助于促进经济增长与市场化改革。PPP将大量社会资本引导到基础设施建设中，从短期看，可以直接提高投资水平，拉动经济增长;从长期看，可以改善基础设施状况，提高生产率。与此同时，PPP实施的整个过程需要咨询、法律、金融、建筑、物业管理等各个行业密切配合，从而有利于补足短板，促进多个产业协同发展。此外，PPP合同多为20年以上的长期合同，其实施可以推动契约精神的培养和法治环境的建设。在PPP的实施过程中，对政府和市场的功能重新定位，将私人部门更有效率的职能转移给私人部门，将本该由市场承担的职能还给市场，从而明确政府和市场边界。最后，公共部门通过与私人部门深入合作，可以学习后者先进的管理经验，帮助改进政府作风、提高行政效率。

不过，在各国PPP的实践过程中，也暴露出不少问题。这些问题主要包括：

一是私人部门融资成本显著高于政府举债成本。这一点成为反对者抨击PPP的主要理由。在有些项目中，私人部门盈利不菲。曼彻斯特大学的Jean Shaoul对英国最早采用PFI的12家医院项目作了研究，发现平均股权收益率竟然高达58%，显著高于英国的国债收益率。

二是前期招投标耗时长、手续费高。由于PPP模式比传统的模式复杂，政府和私人部门双方都需要进行深入的研究或咨询，由此产生较高的交易成本，而且学习曲线陡峭，需要积累相当多的经验才能降低成本，而单个部门实施PPP的机会不多，培训成本很高。比如在一项改造伦敦地铁的项目中，光是签订合同就花了4亿英镑，而项目的总成本才157亿英镑。

三是可能加重纳税人长期负担。“出表”的会计处理导致透明度不够，使得政府约束软化，甚至可能导致过度负债。根据英国财政部的数据，从2015年到2049年，政府需要为现有的PFI项目支付共计2222亿英镑使用费(unitary ge payment)，平均到每个家庭约为12208英镑，而对应的PFI项目资本总额不过566亿英镑。

四是合同周期长，可能导致灵活性不足。经济社会发展日新月异，变化速度相当快。而在PPP模式下，由于政府要受到合同约束，对公共设施的控制能力下降，无法进行灵活调整以适应公共需求的变化，由此导致公共利益受损。

五是双方存在的机会主义倾向导致项目失败风险。政府为吸引私人参与，可能采取先降低标准，完成招标后再修改条款的做法。私人企业为获取项目，可能采取先开出优厚条件，开工后再提出重新谈判的做法。这都不利于PPP的长期健康发展。

六是可能引发私有化质疑。有人认为PPP是渐进私有化的特洛伊木马。虽然许多研究中把PPP与私有化作了区分，但是很多媒体仍然把PPP与私有化混同看待，从而给PPP的推广实施制造了障碍。

以上问题有些与特定国家发展PPP的经验不足有关，另一些问题则是由PPP模式本身所决定的，这是无法克服且必须面对的。应该承认，PPP不是所有的领域都适用，不是所有的问题都能靠它来解决，也不存在适用于一切国家的统一模式，必须根据项目实际情况合理设计项目结构。PPP不仅是一种融资方式，更是一种管理方式，应该从更宏观的角度去理解它对经济发展和对社会治理的作用。

六、全球PPP发展经验对中国政府的启示

在中国老龄化和城镇化加快、财政收入增速放缓、政府职能转变的背景下，推动私人资本参与基础设施建设具有重大意义。全球的实践经验表明，成熟的PPP模式有助于加快基础设施建设、促进经济增长、提高公共服务水平，与此同时，私人资本参与社会建设，分享经济发展成果，与国家发展共命运，有利于提高公众社会意识、增强社会黏性。然而，如果PPP实施不当，也可能加重政府负担、降低公共品供给效率、引发社会不满。从本文的对国际经验的梳理总结中，可以为在中国推广PPP模式提供如下启示：

第一，要准确理解PPP的内涵和作用。既不能夸大PPP在解决地方债务问题中的作用，也不应忽视其对整个经济的拉动作用和对社会治理的促进作用。要看到PPP的优势，更要看到它的局限，并不是所有领域都适合采用PPP模式，应该合理权衡成本收益。

第二，要注意借鉴国外PPP发展的经验教训。既要关注英国、加拿大等国的成功经验，也要关注暴露出来的问题及解决办法。既要学习发达国家的成功经验，也要加强与新兴市场的交流合作。

第三，应加快法治建设，完善PPP机构框架。成功的PPP有赖于清晰的法治环境和强有力的政府支持，以增强经营环境的可预测性，确保项目风险可控，收入稳定。应尽快完善相关立法，明确不同部门在PPP发展中的职责，向社会资本展示政府的决心，避免多头监管造成混乱。

第四，要加快建立多层次的资本市场。PPP发展至为重要的一点是有深度的资本市场，尤其是债券市场。PPP的一个基本要素就是引入私人资金，这就需要发达的资本市场来牵线搭桥。PPP项目周期长，资金需求大，多元完善、充分竞争的资本市场不仅能为PPP项目提供长期稳定、有竞争力的资金，还能提供有效的市场约束，提高PPP实施的效率。危机以来加拿大的PPP项目融资成本未出现大幅波动，成为其逆势增长的重要原因，其养老基金投资基础设施模式尤其值得研究学习。

第五，要重视地方政府的作用。地方政府更加积极的参与，有助于增加市场的需求、维持足够的项目储备、推动市场的持续发展、吸引足够的参与者，以及确保充分的竞争，从而提高项目实施效率。

第六，做好