12月28日，财政部连续发布《PPP物有所值评价指引（试行）》、《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台运行的通知》，以进一步推动 PPP项目，制定“游戏规则”。有PPP人士表示，项目精细化管理迈出艰难一步！其中这个文件相当重要的一点是：未纳入PPP综合信息平台项目库的项目，不得列入各地PPP项目目录，原则上不得通过预算安排支出责任。”为PPP进一步制定了游行规则。

『PPP头条』对此进行分别解读。具体而言，物有所值评价指引，从物有所值评价准备、定性评价、定量评价、评价报告和信息披露等方面进行了明确，为促进PPP物有所值评价工作规范有序开展提供了顶层指导。

参与意见修改的中国投资咨询政府与公共咨询事业部咨询经理吴赟表示，《指引》的出台可以说是“千呼万唤始出来”。由于物有所值评价难度高，国内缺乏必要的实践经验，因此《指引》成文的过程中，经过了多轮的征求意见和修订，制定的周期较长，出台的时间较晚。

上海财政局外经处纪鑫华表示，“《指引》主要关注PPP项目全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等6项‘基本评价指标’，这6项也是财政部目前推进PPP规范开展所主要关注的重点方向。因此也被明确作为评价的‘必选动作’。”

为平衡不同行业和不同地区PPP项目开展和咨询服务的实际情况，财政部设定了相关“补充评价指标”作为定性评价的“自选动作”，包括项目规模大小、预期使用寿命长短、主要固定资产种类、全生命周期成本测算准确性、运营收入增长潜力、行业示范性等。2套“动作”的指标权重分别为80%和20%。

而对于外界争议较大的物有所值定量评价，该《指引》也给出了计算的原则方法，将PPP项目全生命周期内的股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入等各项财政支出责任的现值加总为PPP值（政府方净成本现值），将参照项目的建设和运营维护净成本、竞争性中立调整值和项目全部风险成本加总为PSC值（公共部门比较值）。前者小于后者的，即为通过定量评价。

大岳咨询总经理金永祥：

物有所值评价（VFM）是决定一个项目采用传统模式还是PPP模式的决策工具，千呼万唤始出来将对规范PPP项目的运作起到重要支撑。在财政部提出物有所值之前，各地做PPP项目时都要用论证PPP是否可行的办法进行决策，这种办法用这次财政部文件的说法可以称之为物有所值定性评价，但不够系统。财政部去年在有关文件中提出物有所值概念后，各地都尝试进行物有所值定性评价和定量评价，但采取的方法是基于各自对物有所值的理解，因此评价结果往往有很多争议。

这次物有所值评价指引的出台主要明确了两件事：第一，以定性评价为主，鼓励进行定量评价；第二，提出了定性评价和定量评价的方法。第一点符合我国的实际情况，定性评价在现阶段有现实意义，为PPP决策提供了系统性方法论，鼓励做定量评价的提法是一种折衷考虑也是可进可退的政策选择，目前的定量评价由于自身的不完善在决策中的真实作用不会太大，但随着不断尝试推进，可能会逐步完善起来。定性和定量评价方法的出台将有助于统一PPP项目的评价标准，尽管就具体某个项目而言，评价结果还会有一定误差，但不同项目之间的横向比较将更有说服力，这本身就很有价值，是对PPP很有意义的事情。

中国投资咨询政府与公共咨询事业部咨询经理吴赟：

（1） 《PPP物有所值评价指引（试行）》（以下简称“《指引》”）可以说是“千呼万唤始出来”，此前，财金113号文中提到PPP相关配套政策文件仅剩这部分内容尚未成文，但由于物有所值评价就难度很高，牵涉内容、信息、计算众多，因此在顶层设计《指引》的过程中经过了多轮的征求意见和修订。业内对此《指引》期许已就，关注度很高。中国投资咨询多为专家参与了财政部发行此稿的多轮征求意见。我们发现在实际工作和编制VfM报告中遇到较多的实际问题，特别是缺少纲领性的政策指路。如今有了顶层的指引文件，解决了诸多困惑，也为未来PPP项目的发展指明了方向，定是极好的。和前期多轮发布的征求意见稿相比，此次见到《指引》的最终发文版主要有以下几个特点。

（2） 首先，在立足国内实际，并充分借鉴国际经验的基础上，明确国内物有所值评价的定义（Value for Money,VfM）、用途及使用方法。提出物有所值评价为PPP项目评价服务的两种具体操作方式：定性分析和定量分析。且细化了操作的具体要求，例如定性评价应包括定性评价程序、指标及其权重、评分标准等基本要求。有助于实际统一标准、便于各项目评价工作的开展、并得出合理有效的评价结果。

（3） 明确了物有所值评价的前置手续和必备材料。我们在项目材料的过程常常会遇到“巧妇难为无米之炊”的事儿。例如由于项目条件不成熟或前期内容不明晰（如工程信息），难以获取必要的项目信息和相关数据，对于项目物有所值的定量分析、甚至是定性分析操作造成阻碍，难以落实。《指引》明确提出“物有所值评价资料主要包括：（初步）实施方案、项目产出说明、风险识别和分配情况、存量公共资产的历史资料、新建或改扩建项目的（预）可行性研究报告、设计文件等。”必要且确定的前置条件，有利于VFM报告的结论的准确性，降低误差。同时，这些材料也将会作为项目物有所值报告的附件一并提交存档。

（4） 《指引》明确了物有所值定性评价和定量评价的具体评价内容。提供了各行业项目测评时的重要依据。如定性评价从六个重要的方面展开：全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等，且各项目可以根据项目的特性和实际情况进行扩展，具体评价体系及评分标准皆在附件中予以充分说明。

（5） 此稿《指引》另一个项目的特征是：物有所值的定量分析简化了较多原来较为复杂的计算过程，并有效的与原《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）进行衔接，提高了政策的延续性和一致性。且将PPP项目的物有所值工作和PPP综合信息平台有机结合，《指引》提出物有所值评价文件在报省级财政部门备案后，将报告电子版上传PPP综合信息平台，要求必要的信息披露，提高各项目评价报告的及时性和透明度，报告的各细节内容在全生命周期内都供社会提供监督。这对编制报告的专业程度提出不小的要求。

（6） 再有，《指引》的发布统一国内对PPP项目评价的标准，降低了政府寻求合适投资过程中难度，有利于政府更好的判断自身项目的价值。但我们认为更大的意义还在于社会投资人、监督机构等主体能够通过阅读和审视充分披露且标准严格的物有所值报告，对项目有准确且全面的判断，有利于更好的对接各方需求，更重要的降低和控制PPP项目宏观风险。

（7） 最后，《指引》在文首处也指出“由于实践中缺乏充足的数据积累，难以形成成熟的计量模型，物有所值定量评价处于探索阶段，各地应当依据客观需要，因地制宜地开展物有所值评价工作。”这为我国在进一步开展PPP项目，使得物有所值评价在此过程中发挥的重要作用，并进一步完善和合理化《指引》预留了空间。

上海财政局外经处纪鑫华：

作为PPP模式机制优势的集中体现，以及是否采用PPP模式的判断标准，“物有所值”评价得到各国的普遍认可，其理念的推广对于我国PPP模式规范的发展意义重大。也正由于此，面对外界提出的物有所值定性评价容易流于形式、定量评价缺乏数据基础、甚至全面否定物有所值实践价值等一系列质疑，财政部经反复修订完善推出了《PPP物有所值评价指引（试行）》（财金【2015】167号），从客观实际出发，稳妥地推进各级政府因地制宜实施物有所值评价。

在目前缺乏必要数据积累的状况下，指引明确现阶段物有所值评价以定性为主，并鼓励开展定量评价。笔者认为，立足于现阶段客观实际，以定性评价为抓手推进物有所值评价，既能鼓励各地结合实际推进、避免盲目开展无数据支撑的定量测算，更能逐步培养各相关方的物有所值理念、为日后以大数据积累为支撑的定量评价迈出坚实的第一步。

定性评价主要关注PPP项目全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等六项“基本评价指标”，笔者认为这六项是财政部目前推进PPP规范开展所主要关注的重点方向，也是财政部相关政策的着力点，因此可视为评价的“必选动作”。同时，为平衡不同行业和不同地区PPP项目开展和咨询服务的实际情况，财政部也设定了相关“补充评价指标”作为定性评价的“自选动作”，包括项目规模大小、预期使用寿命长短、主要固定资产种类、全生命周期成本测算准确性、运营收入增长潜力、行业示范性等。两套“动作”的指标权重分别为80%和20%，由财政、资产评估、会计、金融等经济方面专家，以及行业、工程技术、项目管理和法律方面专家组成专家组进行打分。

对于外界争议较大的物有所值定量评价，该指引也给出了计算原则方法，将PPP项目全生命周期内的股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入等各项财政支出责任的现值加总为PPP值（政府方净成本现值），将参照项目的建设和运营维护净成本、竞争性中立调整值和项目全部风险成本加总为PSC值（公共部门比较值）。前者小于后者的，即为通过定量评价。虽然说现阶段不一定能准确测算项目PPP和PSC值，但财政部指出了定量评价的积极意义，可将其作为项目全生命周期内风险分配、成本测算和数据收集的重要手段，以及项目决策和绩效评价的参考依据。

由于目前开展定量评价的现实障碍，指引中也明确，项目本级财政部门可会同行业主管部门，决定是否开展定量评价和评价办法、以及定量评价是否作用采用PPP模式的决策依据，在此基础上统筹定性和定量评价结论，决定项目是否通过物有所值评价。

关于印发《PPP物有所值评价指引（试行）》的通知

财金[2015]167号

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新疆生产建设兵团财务局：

为推动政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，以下简称PPP）项目物有所值评价工作规范有序开展，我们立足国内实际，借鉴国际经验，制订了《PPP物有所值评价指引(试行)》。由于实践中缺乏充足的数据积累，难以形成成熟的计量模型，物有所值定量评价处于探索阶段，各地应当依据客观需要，因地制宜地开展物有所值评价工作。施行过程中的问题和建议，请及时反馈我部。

财政部

2015年12月18日

附件：

PPP物有所值评价指引（试行）

第一章 总则

第一条 为促进PPP物有所值评价工作规范有序开展，根据《中华人民共和国预算法》、《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）等有关规定，制定本指引。

第二条 本指引所称物有所值（Value for Money， VfM）评价是判断是否采用PPP模式代替政府传统投资运营方式提供公共服务项目的一种评价方法。

第三条 物有所值评价应遵循真实、客观、公开的原则。

第四条 中华人民共和国境内拟采用PPP模式实施的项目，应在项目识别或准备阶段开展物有所值评价。

第五条 物有所值评价包括定性评价和定量评价。现阶段以定性评价为主，鼓励开展定量评价。定量评价可作为项目全生命周期内风险分配、成本测算和数据收集的重要手段，以及项目决策和绩效评价的参考依据。

第六条 应统筹定性评价和定量评价结论，做出物有所值评价结论。物有所值评价结论分为“通过”和“未通过”。“通过”的项目，可进行财政承受能力论证；“未通过”的项目，可在调整实施方案后重新评价，仍未通过的不宜采用PPP模式。

第七条 财政部门（或PPP中心）应会同行业主管部门共同做好物有所值评价工作，并积极利用第三方专业机构和专家力量。

第二章 评价准备

第八条 物有所值评价资料主要包括：（初步）实施方案、项目产出说明、风险识别和分配情况、存量公共资产的历史资料、新建或改扩建项目的（预）可行性研究报告、设计文件等。

第九条 开展物有所值评价时，项目本级财政部门（或PPP中心）应会同行业主管部门，明确是否开展定量评价，并明确定性评价程序、指标及其权重、评分标准等基本要求。

第十条 开展物有所值定量评价时，项目本级财政部门（或PPP中心）应会同行业主管部门，明确定量评价内容、测算指标和方法，以及定量评价结论是否作为采用PPP模式的决策依据。

第三章 定性评价

第十一条 定性评价指标包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等六项基本评价指标。

第十二条 全生命周期整合程度指标主要考核在项目全生命周期内，项目设计、投融资、建造、运营和维护等环节能否实现长期、充分整合。

第十三条 风险识别与分配指标主要考核在项目全生命周期内，各风险因素是否得到充分识别并在政府和社会资本之间进行合理分配。

第十四条 绩效导向与鼓励创新指标主要考核是否建立以基础设施及公共服务供给数量、质量和效率为导向的绩效标准和监管机制，是否落实节能环保、支持本国产业等政府采购政策，能否鼓励社会资本创新。

第十五条 潜在竞争程度指标主要考核项目内容对社会资本参与竞争的吸引力。

第十六条 政府机构能力指标主要考核政府转变职能、优化服务、依法履约、行政监管和项目执行管理等能力。

第十七条 可融资性指标主要考核项目的市场融资能力。

第十八条 项目本级财政部门（或PPP中心）会同行业主管部门，可根据具体情况设置补充评价指标。

第十九条 补充评价指标主要是六项基本评价指标未涵盖的其他影响因素，包括项目规模大小、预期使用寿命长短、主要固定资产种类、全生命周期成本测算准确性、运营收入增长潜力、行业示范性等。

第二十条 在各项评价指标中，六项基本评价指标权重为80%，其中任一指标权重一般不超过20%；补充评价指标权重为20%，其中任一指标权重一般不超过10%。

第二十一条 每项指标评分分为五个等级，即有利、较有利、一般、较不利、不利，对应分值分别为100~81、80~61、60~41、40~21、20~0分。项目本级财政部门（或PPP中心）会同行业主管部门，按照评分等级对每项指标制定清晰准确的评分标准。

第二十二条 定性评价专家组包括财政、资产评估、会计、金融等经济方面专家，以及行业、工程技术、项目管理和法律方面专家等。

第二十三条 项目本级财政部门（或PPP中心）会同行业主管部门组织召开专家组会议。定性评价所需资料应于专家组会议召开前送达专家，确保专家掌握必要信息。

第二十四条 专家组会议基本程序如下：

（一）专家在充分讨论后按评价指标逐项打分，专家打分表见附件；

（二）按照指标权重计算加权平均分，得到评分结果，形成专家组意见。

第二十五条 项目本级财政部门（或PPP中心）会同行业主管部门根据专家组意见，做出定性评价结论。原则上，评分结果在60分（含）以上的，通过定性评价；否则，未通过定性评价。

第四章 定量评价

第二十六条 定量评价是在假定采用PPP模式与政府传统投资方式产出绩效相同的前提下，通过对PPP项目全生命周期内政府方净成本的现值（PPP值）与公共部门比较值（PSC值）进行比较，判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本。

第二十七条 PPP值可等同于PPP项目全生命周期内股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入等各项财政支出责任的现值，参照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）及有关规定测算。

第二十八条 PSC值是以下三项成本的全生命周期现值之和：

（一）参照项目的建设和运营维护净成本；

（二）竞争性中立调整值；

（三）项目全部风险成本。

第二十九条 参照项目可根据具体情况确定为：

（一）假设政府采用现实可行的、最有效的传统投资方式实施的、与PPP项目产出相同的虚拟项目；

（二）最近五年内，相同或相似地区采用政府传统投资方式实施的、与PPP项目产出相同或非常相似的项目。

建设净成本主要包括参照项目设计、建造、升级、改造、大修等方面投入的现金以及固定资产、土地使用权等实物和无形资产的价值，并扣除参照项目全生命周期内产生的转让、租赁或处置资产所获的收益。

运营维护净成本主要包括参照项目全生命周期内运营维护所需的原材料、设备、人工等成本，以及管理费用、销售费用和运营期财务费用等，并扣除假设参照项目与PPP项目付费机制相同情况下能够获得的使用者付费收入等。

第三十条 竞争性中立调整值主要是采用政府传统投资方式比采用PPP模式实施项目少支出的费用，通常包括少支出的土地费用、行政审批费用、有关税费等。

第三十一条 项目全部风险成本包括可转移给社会资本的风险承担成本和政府自留风险的承担成本，参照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）第二十一条及有关规定测算。

政府自留风险承担成本等同于PPP值中的全生命周期风险承担支出责任，两者在PSC值与PPP值比较时可对等扣除。

第三十二条 用于测算PSC值的折现率应与用于测算PPP值的折现率相同，参照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）第十七条及有关规定测算。

第三十三条 PPP值小于或等于PSC值的，认定为通过定量评价；PPP值大于PSC值的，认定为未通过定量评价。

第五章 评价报告和信息披露

第三十四条 项目本级财政部门（或PPP中心）会同行业主管部门，在物有所值评价结论形成后，完成物有所值评价报告编制工作，报省级财政部门备案，并将报告电子版上传PPP综合信息平台。

第三十五条 物有所值评价报告内容包括：

（一）项目基础信息。主要包括项目概况、项目产出说明和绩效标准、PPP运作方式、风险分配框架和付费机制等。

（二）评价方法。主要包括定性评价程序、指标及权重、评分标准、评分结果、专家组意见以及定量评价的PSC值、PPP值的测算依据、测算过程和结果等。

（三）评价结论，分为“通过”和“未通过”。

（四）附件。通常包括（初步）实施方案、项目产出说明、可行性研究报告、设计文件、存量公共资产的历史资料、PPP项目合同、绩效监测报告和中期评估报告等。

第三十六条 项目本级财政部门（或PPP中心）应在物有所值评价报告编制完成之日起5个工作日内，将报告的主要信息通过PPP综合信息平台等渠道向社会公开披露，但涉及国家秘密和商业秘密的信息除外。

第三十七条 在PPP项目合作期内和期满后，项目本级财政部门（或PPP中心）应会同行业主管部门，将物有所值评价报告作为项目绩效评价的重要组成部分，对照进行统计和分析。

第三十八条 各级财政部门（或PPP中心）应加强物有所值评价数据库的建设，做好定性和定量评价数据的收集、统计、分析和报送等工作。

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